Pišu: menadžer Goran Karačić i viša savjetnica Ivana Gavrić iz Deloitteovog Odjela za porezno savjetovanje
U EU već godinama postoji instrument elektroničke i zbirne nabave, a definiran je i u hrvatskom Zakonu o javnoj nabavi. No od stupanja na snagu Zakona 2016. uspostavljeno je samo 17 dinamičkih sustava nabave za isporuku robe i pružanje usluga, koje je provelo samo devet naručitelja. Uzrok je, vjerojatno, uvjerenje da je sustav složen i zahtijeva dugotrajno postupanje i dodatan kadar. Je li tomu tako?
Zakon o javnoj nabavi u članku 154. i 155. definira dinamički sustav nabave kao tehniku i instrument elektroničke i zbirne nabave uobičajenih predmeta općedostupnih na tržištu, koji se provodi kao potpuno elektronički proces koji je tijekom cijelog razdoblja trajanja sustava otvoren svim gospodarskim subjektima koji ispunjavaju kriterije za odabir, bez naknade. Kao tehnika i instrument za zbirnu i elektroničku nabavu dinamički sustav uveden je 2004. godine Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama kao potpuno elektronički proces koji je zamišljen u dvije faze.
Detaljnije uređenje preuzima Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ koja za cilj ima povećanje transparentnosti i fleksibilnosti postupaka javne nabave pojednostavnjenjem procedura u području javne nabave i smanjenjem administrativnog opterećenja na strani naručitelja i ponuđača. Ta Direktiva postavlja dinamički sustav nabave kao elektronički proces koji tijekom cijelog razdoblja trajanja nabave stoji na raspolaganju svim gospodarskim subjektima koji ispunjavaju kriterije za odabir te ga uređuje kao mehanizam: za uobičajene nabave čija svojstva, s obzirom na to da su općenito dostupna na tržištu, ispunjavaju zahtjeve naručitelja; koji omogućuje podjelu na kategorije proizvoda, radova ili usluga, s kratkim rokovima provedbe i koji se primjenjuje prema pravilima ograničenog postupka, ali bez ograničavanja broja gospodarskih subjekata koji se mogu natjecati.
Pogrešna percepcija
Koncept dinamičkog sustava nabave iz Direktive 2014/24/EZ potpuno je preuzeo ZJN 2016, no dosadašnja praksa pokazuje da se tek manji broj naručitelja u Hrvatskoj odlučilo za njegovu provedbu. Prema podacima iz Elektroničkog oglasnika javne nabave u Hrvatskoj od stupanja na snagu ZJN-a 2016 uspostavljeno je 17 dinamičkih sustava nabave za isporuku robe i pružanje usluga, koje je provelo devet naručitelja. Uzrok tako rijetkoj primjeni vjerojatno je u nedovoljnoj informiranosti naručitelja o mogućnostima koje dinamički sustav nabave pruža i percepciji da je riječ o kompleksnoj nabavi koja s obzirom na dvije faze provedbe i razdoblje na koje se može uspostaviti (jedna, dvije ili primjerice pet godina – zakonodavac ne ograničava trajanje) zahtijeva dugotrajno postupanje i angažiranje dodatnih administrativnih kapaciteta, što posljedično stvara osjećaj nezavršenosti postupka i dodatnog opterećenja naručitelja.
No upravo suprotno, naručitelj može prilagoditi trajanje dinamičkog sustava prema svojima potrebama, a unutar uspostavljenog razdoblja može provesti više postupaka zasebnih nabava, tzv. mini nadmetanja, s tim da pri provedbi svakog 'mininadmetanja' nije potrebno iznova utvrđivati kvalificiranost ponuđača jer već ima listu sposobnih natjecatelja, a što zajedno s kratkim zakonskim rokovima provedbe ubrzava proces do sklapanja ugovora i njegove realizacije.
Što se događa u prvoj fazi
Koncept dinamičkog sustava nabave prema ZJN-u 2016 prati pravila ograničenog postupka: u prvoj fazi naručitelj objavljuje poziv na nadmetanje u kojem navodi da uspostavlja dinamički sustav nabave te utvrđuje razdoblje njegova trajanja. U dokumentaciji o nabavi navodi najmanje informacije o prirodi i procijenjenoj količini predviđenih zasebnih nabava te sve potrebne informacije u vezi s dinamičkim sustavom nabave, uključujući informacije kako se dinamički sustav nabave vodi, elektroničku opremu koja se upotrebljava te tehničke priključke i specifikacije. ZJN 2016 daje mogućnost da se predmet nabave podijeli na kategorije robe, radova ili usluga te značajke koje ih definiraju (npr. lokacijski po ulicama, naseljima, gradovima, po složenosti provedbe određene usluge, po sadržaju predmeta nabave i slično).
U prvoj fazi naručitelj objavljuje da će provoditi dinamički sustav te daje upute zainteresiranim gospodarskim subjektima o sadržaju i načinu izrade zahtjeva za sudjelovanje, određuje procijenjenu vrijednost nabave, opis predmeta nabave, dinamiku pokretanja 'mininadmetanja' te uvjete za odabir gospodarskih subjekata. Tehničke specifikacije i troškovnike naručitelj u ovoj fazi nije obvezan objaviti, nego tek u drugoj fazi kada će provoditi 'mininadmetanje'.
Obveze naručitelja
Svaki pristigli zahtjev za sudjelovanje obvezan je ocijeniti u roku od 10 radnih dana (15 radnih dana uz opravdane razloge) od njegova zaprimanja te svakom natjecatelju dostaviti odluku je li mu odobren pristup dinamičkom sustavu nabave. Natjecatelji kojima je odobren pristup ulaze na listu kvalificiranih gospodarskih subjekta i bit će pozvani na dostavu ponuda u 'mininadmetanju'. Za one gospodarske subjekte kojima nije odobren pristup iz razloga što ih naručitelj nije ocijenio kao kvalificirane subjekte prema uvjetima iz dokumentacije o nabavi, dinamički sustav nabave omogućuje da, naknadno nakon ispunjenja uvjeta, ponovno podnesu zahtjev za sudjelovanje i kvalificiraju se za drugu fazu 'mininadmetanja'.
Kad je potrebno provesti 'mininadmetanje', naručitelj je obvezan pozvati sve kvalificirane gospodarske subjekte na dostavu ponuda. Članak 157. stavak 2. ZJN-a 2016 propisuje da javni naručitelj u dinamičkom sustavu nabave ne smije ograničiti broj sposobnih natjecatelja, dakle svim natjecateljima kojima je u prvoj fazi odobren pristup naručitelj mora uputiti poziv za dostavu ponuda. Uz poziv dostavlja dokumentaciju o nabavi zajedno s troškovnicima, preciznije određenim uvjetima za odabir ponude i specifikacijama predmeta nabave, a rok za dostavu ponuda određuje minimalno u trajanju od 10 dana od objave poziva na nadmetanje. Nakon pregleda i ocjene ponuda odabire najpovoljnijeg ponuđača na temelju kriterija za odabir ponude, donosi odluku o odabiru ili poništenju te najkasnije u roku od 30 dana objavljuje obavijest o dodjeli ugovora.
Pogodnije za manje tvrtke
Uspoređujući dinamički sustav s okvirnim sporazumom, što je najčešća tehnika zbirne nabave koju provode naručitelji u Hrvatskoj, obje tehnike koriste se za nabavu uobičajene, opće dostupne predmete nabave, ponavljajućega karaktera, za koje unaprijed nije moguće u potpunosti definirati konkretne količine. Konkretne količine kod okvirnog sporazuma tek su predmet utvrđivanja u fazi sklapanja ugovora, kao i kod dinamičkog sustava gdje naručitelj svoje konkretne potrebe utvrđuje tek u drugoj fazi zasebne nabave.
No, za razliku od okvirnih sporazuma u kojima se ugovori smiju sklapati samo između naručitelja i gospodarskih subjekata koji su stranke sklopljenoga okvirnog sporazuma (što potencijalno zatvara tržište na dulje razdoblje, najčešće na samo jednoga gospodarskog subjekta), u dinamičkom sustavu nabave naručitelj može za istu kategoriju predmeta nabave, za koju će periodično provoditi zasebnu nabavu, svaki pojedinačni ugovor sklopiti s drugim gospodarskim subjektom, što omogućuje transparentnije tržišno natjecanje, uključivanje manjih gospodarskih subjekata i postizanje povoljnije cijene predmeta nabave.
Osim navedenih prednosti, za razliku od okvirnog sporazuma koji se zaključuje na dvije ili četiri godine (sektorski naručitelji mogu zaključiti okvirni sporazum i na osam godina), zakonodavac ne ograničava naručitelja na koje razdoblje će uspostaviti dinamički sustav, stoga naručitelj ima potpunu slobodu prilagoditi dinamiku zasebnih nabava prema svojim potrebama.
Slijedi promjene na tržištu
Dodatna specifičnost i prednost dinamičkog sustava nabave vidljiva je u utvrđivanju tehničkih specifikacija predmeta nabave tek u trenutku objave poziva na 'mininadmetanje' u drugoj fazi, što će rezultirati nabavom predmeta koji je prilagođen trenutačnim zahtjevima i konstantnim promjenama tržišta te u konačnici stvarnim potrebama naručitelja, što kod okvirnog sporazuma često nije moguće postići jer se specifikacija predmeta utvrđuje na početku postupka i to za cijelo razdoblje trajanja. Stoga se posebno kod predmeta nabave čije su karakteristike konstantno ovisne o promjenama na tržištu događa da naručitelj nabavlja predmet nabave prema ugovorenim specifikacijama koje su već zastarjele.
Osim što je fleksibilan, i dinamičan je, što je vidljivo u kratkim zakonskim rokovima provedbe. Zahtjevi za sudjelovanje ocjenjuju se u roku od deset radnih dana od dana zaprimanja zahtjeva (s mogućnošću produljenja na 15 radnih dana), a ponude se u drugoj fazi dostavljaju u roku od minimalno deset dana od dana slanja poziva na dostavu ponuda, što je uspoređujući s rokovima iz otvorenog postupka daleko kraće i efikasnije. Osim specifično kraćih rokova, u prilog dinamici ide i nesuspenzivan učinak žalbe na odluku o odabiru s obzirom na to da članak 306. stavak 2. ZJN-a 2016 propisuje da se rok mirovanja ne primjenjuje u slučaju sklapanja ugovora u okviru dinamičkog sustava nabave pa naručitelj sklapa ugovor o javnoj nabavi najkasnije u roku od 30 dana od dana donošenja odluke o odabiru odnosno njezine objave.
Druge zemlje prepoznale su ovaj mehanizam nabave kao koristan alat za ubrzanje procesa u postupcima javne nabave, stoga smatramo da je sazrelo vrijeme da i javni naručitelji u Hrvatskoj ulože dodatni napor u edukaciju i profesionalizaciju osoba uključenih u postupke javne nabave, a kako bi pratili EU trendove.